注释: [1]参见韩志明：《行动者的策略及其影响要素——基于公民申请政府信息公开事件的分析》，《公共管理学报》2010年第4期，第12页以下。

这些已经没有性的关系或没有基于性之爱情的关系，仍然是婚姻。家务劳动的社会化和电气化。

但是，允许离婚也许对另一些妇女更糟，更为残酷。但一般说来，父母可能最合适，也最有动力好好养育这个孩子。但从目前的种种迹象来看，例如妇女就业难、特别是下岗再就业难，很有可能这种福利在城市地区也会逐步弱化。这种制度可以是一种高保障的社会福利体系（例如在瑞典），也可以主要依靠法院执行（例如在美国以及当代中国）。即使是性行为，无论是婚前的还是婚外的，在任何社会都不少见，以至于大观园里只有两个石头狮子是干净的。

但婚姻的成立，之所以成为一种社会制度，成为一种文化的组成部分，之所以得以维系，却不仅仅是性和爱情，也不仅仅是为了性和爱情。从可能性上看，出生之前或之后的养育未必要父母共同提供（例如有借腹怀孕和领养）。所以，法院不能在案件审理之前就由院长、庭长或者审判委员会等主体预先形成裁判的结果，并由这些主体实行审判主导。

比如，在常委会审议法律案的过程中，常委会组成人员对草案中的某个重大问题有集体性认识偏差，而该问题牵涉立法的全局和方向，如不加以说明纠正，很可能会做出错误的表决。人大审议或者表决一部法的草案之前，对于这部法该不该立、何时立，应当由谁来评估和决定，在什么时候评估和决定，法理依据是什么，需要深入研究。[14] 参见沈春耀：《适应全面依法治国新形势，进一步加强和改进立法工作》，载《法制日报》2017年9月12日。[18] 同前引15，李适时文。

为证明人大在这方面发挥主导作用的必要性和已经取得的成功经验，全国人大机关的《中国人大》杂志，在立法法通过后还专门登载了一篇文章，将全国人大常委会法工委牵头组织起草民法总则，作为人大主导立法的成功案例加以宣传报道。这里想说的是，法律规定人大及其常委会组织协调立法工作，如果有人较起真来，是经不住推敲的。

[8] 中国社会科学院语言学研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》第6版，商务印书馆2012年版，第1699页。法律体系形成的过程中，人大在立法中能够起主导作用并已经起了主导作用，仍未能解解决部门利益问题，但在法律体系形成后更好地发挥人大的主导作用，果真能解决部门利益问题吗？ 对于立法中的部门利益，有以下几个问题值得关注和讨论： 一是，应当承认，只要有部门就有部门利益。李适时在2014年地方立法研讨会上的讲话强调，发挥人大主导作用，在制度上，要符合坚持和完善人民代表大会制度的要求，在法理上，要符合立法规律，也就是要坚守法治底线。[25] 王晨和李适时讲话一个月后，十八届四中全会召开。

专门委员会和常委会工作机构是人大及其常委会的工作机构，它们与国务院的部门不同，部门是国务院的组成部分，部门依法行使职权就是国务院在行使职权，但专门委员会不是人大的组成部分，常委会工作机构也不是常委会的组成部分，它们只是人大及其常委会的参谋助手，为人大及其常委会行使职权提供工作服务，它们行使职权不等于人大及其常委会行使职权，除非获得专门的授权。而王晨所阐述的第二个背景，与发挥立法的引领推动作用发生了关联。如果这样，很大程度上的集权和效率，必将成为人大在立法中的重要特征。比较典型的是，人大以主导立法的方式引领推动改革，在理论和实践中已经引起不少争议，强调通过人大主导立法来克服立法中的部门利益，也面临争议和矛盾。

[33]这就涉及两个用语，即人大主导和人大及其常委会主导，而人大主导和人大及其常委会主导所包含的主体范围是有很大差别的。上述法工委国家法室的法律释义中还有一个说法，就是将部门起草法律草案与部门主导立法联系起来了，这容易让人觉得部门起草就导致了部门主导。

如果按照前述主导的基本语言含义，理论和实践中就容易产生一种认识：人大是不能主导、也主导不了的。他先对着力发挥立法引领推动作用做了相当篇幅的阐述，在随后说到人大主导作用时则强调，充分发挥立法的引领推动作用，必然要求在党的领导下发挥好人大及其常委会在立法中的主导作用。

应当说，委员长会议通过立法规划计划，明显不符合全国人大组织法的相关规定。三是，主导行为的性质具有行政性、执行性，有发号施令的特点，在行为过程中会采取措施，要求甚至迫使其他主体服从它，否则它就无法发挥主导作用，实现对事物发展的预期目标。[15]但他2016年在地方立法研讨会上介绍和肯定的一些地方主导经验，是否符合自己前一年讲话的要求，可能就会引起议论。四是，应当重视专门委员会和常委会工作机构的起草力量。也就是说，这个议案建议行不行，判断权还是在工作机构那里。一个是，立法是一项综合性很强的工作¼¼需要各相关方面共同配合，也不可避免地会受到各方利益的影响。

但在人大一方面，党提出了改革主张，对于这种主张能不能上升为法律，在多大程度上以及什么时候上升为法律，人大的职权是，依照法定程序开展广泛的调查研究，最大限度地集中民意民智，并在这个基础上进行审议，提出各种意见，包括赞成的意见，修改的意见，也包括不赞成甚至反对的意见，最终在少数服从多数的基础上形成人大的主导性意见。由人大发挥主导作用，提高立法效率，节约立法资源，克服这两种消极现象，无疑是必要的，但存在的问题是：立法动议主体提出议案的法定职权可能会被削弱。

[15] 李适时：《发挥人大在立法中的主导作用》，载《中国人大》2014年第20期。[12] 参见李适时：《不断加强和改进地方立法工作》，载《中国人大》2016年第18期。

这时候，受人大之外有关部门指派，来听取意见、介绍情况和回答询问的部门工作人员，对该问题做出颠覆常委会组成人员认识的说明解释，改变了立法表决的方向。[28] 立法法通过后，全国人大常委会法工委国家法室编写的立法法释义，仍然将发挥全国人大及其常委会主导作用的背景和针对性指向部门：目前，许多法律草案由政府有关部门起草，部门主导立法的问题普遍存在，要么导致各相关部门因利益冲突而相互扯皮、推诿塞责，使得该立的法迟迟立不起来。

而人大及其常委会是国家权力机关，除了由它们的组成人员进行表决形成意志之外，依照宪法法律规定，又没有任何一个组织和个人可以将自己的意志强加于它们，那么，在这样的合议机关中，如果没有进行表决，所谓立法的主导意见又从何而来？而没有主导意见，合议机关又谈何主导立法呢？ 第三，人大及其常委会在立法的哪些环节能发挥主导作用？2015年9月上旬，张德江委员长在广东调研强调发挥人大立法主导作用时，要求人大及其常委会把握立项、起草、审议等关键环节，形成立法工作合力，[35]也即人大及其常委会要在立法的关键环节发挥主导作用，强调的是关键环节。人大不能为实现某一改革目标，在缺乏动议者的情况下，主动去寻找动议者，或者干脆自己既当动议者，又当审议和表决者。要么由于部门主导而致使部门利益法律化。比如，第一项职权中的会期显然不包括规划计划，而拟定会议议程草案，也是在法定主体提出议案之后对议案做日程安排，不包括对谁提出以及何时提出法律案进行规划计划。

第二个问题是，立法法能否做出违背全国人大组织法精神的规定？全国人大组织法是关于全国人大及其常委会包括委员长会议的组织和职权的重要基本法律，从立法精神原意上看，委员长会议不能通过立法规划计划这一统管立法全局的重大事项，也即不能通过立法规划计划的方式主导立法，但立法法是关于立法制度方面的基本法律，全国人大在修改这部法律的过程中又规定，委员长会议有权通过立法规划计划。除了部门利益外，李适时还提出，滥用地方立法资源等现象，也是需要发挥人大主导作用的重要原因。

所以，在引领推动改革的立法中，如何正确认识人大主导的内涵，至关重要。而对这些问题在认识和执行中一旦发生分歧和偏差，不仅会对立法工作带来损害，也会对我国根本政治制度造成损害。

（一）如何把握主导的几个基本要素 这不仅是实践问题，还是重要的理论问题。在立法活动中，它的内部还有不少参与主体，对于其内部参与主体的主导问题，本文将在第三部分集中讨论。

涉及综合性、全局性、基础性等事项的重要法律草案，可以由专门委员会和常委会工作机构组织起草。那么，实际在对规划计划进行统筹安排的是谁？委员长会议恐怕是重要主体之一。比如，宪法法律规定了一府两院和中央军委的立法提案权，但人大主导立法中的制定立法规划计划、起草法律草案、组织协调等方式，显然与它们的立法提案权发生了关联，一旦人大的主导与这些国家机关依法行使提案权的意见不一致甚至发生冲突，怎么办？这就需要我们回答：制定法律的提案权能否成为一项独立的职权？如果是一项独立的职权，它应当有什么样的内容？人大主导立法与提案主体依法行使提案权是什么关系？宪法法律对人大之外有关机关、组织参与立法的职权，以及职权之外应当受到必要尊重的话语权，有的规定比较零碎，有的没有明确规定，也不适宜规定，但从人大及其常委会与其他机关、组织的关系看，人大是权力机关，也应当遵循彭真当年所说的既不失职，也不越权的原则，给自己的权力确定科学的边界。当然，从中国政治运行的实际出发，一般人都会得出常识性结论：在党的领导与人大主导之间，无疑是党的领导为大，人大主导是在坚持党的领导前提之下的主导。

这个问题下文还将述及。这里着重以委员长会议为例讨论这一问题。

但如果在立法工作中，人大及其常委会组织协调又不等同于发号施令，不能拍板定调，能说是发挥主导作用吗？具体到人大及其常委会发挥主导作用，遇到的问题是，它们在立法过程中要去组织协调哪些主体？它们与被组织协调者之间是什么关系？组织协调行为是什么性质，有什么法律效力？如果被组织协调者不执行人大及其常委会的意志，怎么办？这些问题恐怕应当从法理和我国政治制度的层面谨慎研究回答。第四，人大及其常委会能否对立法工作进行组织协调？立法法第51条的表述是这样的：全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。

按理说，常委会要通过立法规划计划安排立法工作，这个规划计划就应当由常委会审议通过。第二，人大要为各类提案主体所提的改革议案把关。